La auditoría del Gobierno certifica «debilidades» en el control de los contratos de Obras Públicas

La Intervención General del Gobierno de Cantabria ya ha finalizado la auditoría del 'caso Obras Públicas' tras año y medio de trabajo. El informe, encargado tras el cambio de Gobierno, pone en evidencia las «debilidades» en el control interno de los contratos suscritos por la Consejería en los últimos años, a pesar de que «se cumple la normativa aplicable en las fases de licitación, adjudicación y formalización de los contratos». Entre esas 'brechas', los auditores destacan la «falta de comprobaciones de la ejecución de las obras, que «la misma persona interviene en las distintas fases de la contratación», y la «falta de una correcta determinación del presupuesto de licitación y del cálculo del valor estimado de los contratos a precio de mercado».

La auditoría del 'caso Obras Públicas', a la que ha tenido acceso El Diario Montañés, surge como consecuencia de las presuntas irregularidades advertidas en febrero de 2023 en la contratación pública de la Consejería de Obras Públicas (dirigida entonces por el PRC), cuya causa está en manos del Juzgado de Instrucción n° 5 de Santander y que tiene a un alto funcionario y varias constructoras encausadas por, supuestamente, acordar los contratos a cambios de mordidas. El 7 de agosto de ese año, la Secretaría General de dicha Consejería (en manos del PP y denominada ahora de Fomento) solicitó a la Intervención General la inclusión de un control financiero específico en la materia.

Previo análisis de las presuntas irregularidades y valoradas de «riesgo alto», la Intervención General modificó su Plan Anual de Control para incluir una «auditoría de cumplimiento» sobre la contratación pública de la Dirección General de Obras Públicas (Carreteras de Cantabria), que se añadió a los 30 controles que ya estaban previstos inicialmente en el citado Plan Anual.

El objetivo de esta auditoría ha sido «contribuir a la mejora de la actividad de la Consejería en materia de contratación pública, conforme a los principios de buena gestión financiera, así como verificar que los procedimientos de gestión se desarrollan de conformidad con las normas que les son de aplicación».

El estudio se inició en agosto de 2023, «con un ámbito temporal de control acorde a la normativa en vigor aplicable a los plazos de prescripción y a las técnicas de auditoría que exigen acotar el control sobre periodos de tiempo determinados y a actuaciones ya finalizadas no sujetas a modificaciones». De acuerdo a dichos criterios, ha sido auditada la actividad contractual enmarcada entre marzo de 2018 (entrada en vigor de la normativa de contratación actualmente vigente) y el 31 de agosto de 2023 (fecha de inicio de la auditoría). Es decir, durante cinco años.

La metodología que se ha empleado ha consistido en un análisis previo del sistema interno de funcionamiento de la Consejería auditada, para posteriormente, y mediante técnicas de muestreo, seleccionar 219 expedientes, por un importe total de 32.205.276 euros, de los 2.157 expedientes de contratación pública incluidos en el ámbito material y temporal del control y que en su conjunto ascienden a un importe total de 301.086.711 euros.

Conforme a la normativa que regula la actividad de control de la Intervención General, de la muestra seleccionada se han excluido aquellos expedientes que están afectados por el proceso judicial que instruye el Juzgado de Instrucción N°5 de Santander «con la finalidad de no interferir en la causa y de abstenerse de hacer cualquier pronunciamiento sobre hechos que están siendo juzgados».

Una vez finalizado el trabajo de campo sobre los expedientes seleccionados en la muestra, en septiembre de 2024 se emitió el informe provisional, habiéndose presentado alegaciones por parte de la Consejería auditada en diciembre. Tras analizarlas, la Intervención General emitió el informe definitivo el pasado mes de enero.

Fuentes del Ejecutivo cántabro dejan claro que «en ningún momento el control efectuado ha tenido por objeto investigar conductas presuntamente delictivas ya que no se trata de una función que tenga legalmente atribuida la Intervención General, ni por tanto dispone de los medios necesarios para ello, sin perjuicio de la obligación de poner en conocimiento de las autoridades competentes aquellos hechos de tal naturaleza que eventualmente pudieran conocerse con motivo de los controles realizados».

Dicho esto, lo primero que analizan los auditores es el control interno en el área de contratación, en el que detectan que «no existe planificación de la contratación conforme a la Ley de Contratos del Sector Público, encontrándose en fase de tramitación dicho Plan de contratación». Además, apuntan que no se dispone de documentos ni instrucciones internas que regulen y precisen con claridad las funciones de cada uno de los puestos que intervienen en el procedimiento de contratación y garanticen la separación de funciones entre las diferentes fases de tramitación de los expedientes de contratación, más allá de la regulación general.

La Intervención General también resalta que no está aprobado el Plan de Carreteras de Cantabria, ni el Plan de Gestión de Infraestructuras de Cantabria para los ejercicios 2022 y siguientes, ya que los anteriores abarcan el periodo 2009-2012 y 2014-2021. Según el ente controlado, se encuentran en fase de tramitación. Además, «no existe Plan de Gestión de Infraestructuras Municipales de Cantabria y no consta que se encuentre en fase de tramitación».

Los auditores han comprobado que en la Subdirección General de Carreteras dividen la Comunidad Autónoma en cuatro zonas (occidental, oriental, centro y sur) o su utilización para la división en lotes o la unión de zonas 'oriental y centro' y 'occidental y sur'. La Consejería de Fomento justifica esta división en zonas por la distribución de los parques de conservación (sitos en Ampuero, Cabezón de la Sal, con el subparque de Tama, Reinosa y Zoco-Santander, junto con el parque de viales y obras de Camargo). «Sin embargo, no se dispone de ninguna instrucción interna que determine esta división en zonas ni los criterios que sirvan de base para licitar de manera conjunta o separada estas zonas». En general, «no hay una planificación de las necesidades de contratación, ni a medio ni a largo plazo, que permitan a los órganos de contratación planificar de forma eficiente la actividad contractual».

También detectan que «no hay un inventario de carreteras actualizado» y que «no se ha diseñado internamente un proceso para obtener una seguridad razonable en relación al cumplimiento de objetivos relacionados con la valoración de riesgos, la actividad de control, la información y comunicación y, sobre todo, la supervisión de las fases previas a la contratación, así como de la fase de ejecución del contrato, de forma que sea capaz de prevenir, detectar y corregir las deficiencias que impidan el cumplimiento de la legalidad y la eficacia y eficiencia de las operaciones del órgano gestor».

Por último, señalan que «no hay constancia documental suficiente de la fase de ejecución en las comprobaciones del contrato que advierta, en su caso, de irregularidades o incumplimientos por parte de los contratistas», y «no hay evidencia de que el órgano de contratación tenga instrucciones o realice comprobaciones para evitar conflictos de intereses».

La auditoría dedica un segundo capítulo a los expedientes de contratación no menor (tramitación ordinario) en el que detecta varias «debilidades». En términos generales, la Consejería de Obras Públicas ha cumplido con la normativa que resulta de aplicación en este ámbito. «Se ha determinado la naturaleza y extensión de las necesidades a cubrir mediante la prestación que constituye el objeto de la contratación, así como su idoneidad y su contenido para satisfacerlas, y el procedimiento de contratación se ha justificado».

Sin embargo, en el caso de contratos de obras se observa que «no hay segregación de funciones, coincidiendo el responsable de determinar la naturaleza y extensión de las necesidades a cubrir, con el técnico responsable de la elaboración de los pliegos y responsable de la emisión de los informes técnicos de valoración de las ofertas presentadas, así como, el informe de baja temeraria en su caso y la posterior comprobación de la ejecución».

Aunque los criterios de adjudicación de las obras están definidos y garantizan la libertad de concurrencia, y están vinculados directamente al objeto del contrato, «no consta en los expedientes analizados documentación que evidencie la medición de las unidades de obra ejecutadas durante el mes anterior a la certificación, en la forma y condiciones que determine el pliego de prescripciones técnicas o el proyecto de obra». «Tan sólo se incluyen en el expediente las certificaciones de obra y la relación valorada, sin la documentación que evidencie el control y comprobación de las unidades de obra».

Además, la Intervención General señala que para las obras o partes de obra cuyas dimensiones y características hayan de quedar posterior y definitivamente ocultas, «no hay constancia en el expediente de que el contratista haya avisado a la dirección de obra con suficiente antelación, a fin de que pueda realizar las correspondientes mediciones y toma de datos, levantando los planos que las definan. Tampoco hay constancia documental de dichas mediciones».

Asimismo, no consta que se verifiquen técnicamente las relaciones valoradas por órgano diferenciado a la dirección de obra, «lo que impide que haya transparencia en el control de la ejecución de los trabajos contratados».

Por otro lado, en los expedientes de modificación de contratos «no se ha encontrado evidencia de la existencia, de forma segregada a la dirección de obra, de identificación de los retrasos acaecidos durante la ejecución de la obra, así como de sus causas, ni de la determinación de si dichos retrasos son por causa imputable al contratista».

El informe también dedica un aportado a los expedientes de contratación tramitados por el procedimiento de emergencia, que, en términos generales, presentan «un riesgo elevado de control interno» derivado de la falta de planificación en la contratación del necesario mantenimiento de las infraestructuras licitadas desde la Dirección General de Obras Públicas, «lo que da lugar a situaciones declaradas como emergencia y que podrían evitarse».

Durante los cinco año auditados, se han adjudicado 289 contratos de emergencia, registrándose en 2019 un «marcado aumento» de la contratación por este procedimiento (115 expedientes) y disminuyendo paulatinamente hasta los ocho de 2023, año en el que se destapa la trama. «En todos los casos analizados el órgano de contratación ha ordenado la ejecución de actuaciones para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, hasta completar la ejecución de la obra, pero no ha quedado suficientemente acreditado que se haya limitado a lo estrictamente necesario».

En relación a la publicidad y transparencia de los expedientes, únicamente es objeto de publicación la resolución de declaración de emergencia y, en su caso, la ampliación de declaración de emergencia, «lo que no es conforme con la normativa aplicable».

Por último, la auditoría analiza los expedientes de contratación menor y halla «debilidades», como una definición genérica de las necesidades a satisfacer, «ausencia de firma en las memorias/proyectos que definen las necesidades o la falta de solicitud de tres ofertas o ausencia de acreditación de entrada a las mismas». Respecto a la ejecución de los contratos, «no se deja constancia adicional a la relación valorada, por medio de acreditación documental, de las actuaciones realizadas como comprobación de la ejecución del objeto contratado».

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