El problemático conflicto Senado-Congreso

Para que las proposiciones y proyectos de ley se conviertan en leyes (orgánicas u ordinarias) han de ser objeto de tramitación sucesiva del Congreso y del Senado. La proposición de ley de amnistía ha sido tramitada por el Congreso, y cuando ha pasado al Senado, este ha planteado el conflicto al Congreso.

Este conflicto de atribuciones se inscribe en uno de los procedimientos que competen al Tribunal Constitucional (TC), denominado 'conflictos entre órganos constitucionales del Estado' (artículo 73 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Ha habido muy pocos conflictos de este tipo, pero las contadas sentencias que el TC ha dictado sobre ellos han sentado criterios claros sobre su objeto propio (destacando la 234/2000, de 3 de octubre y la 45/1986, de 17 de abril).

Esas sentencias dicen que «es un particular y especialísimo proceso que puede entablarse exclusivamente entre los órganos constitucionales» (Gobierno, Congreso, Senado y Consejo General del Poder Judicial), y que requiere que el órgano que plantee el conflicto sostenga ser titular de las «atribuciones defendidas como propias frente a la invasión, por ejercicio indebido, del órgano constitucional demandado». En definitiva, el órgano que promueve el conflicto (aquí el Senado) reclama para sí la competencia sobre el ámbito de una actuación que ha realizado otro órgano, que aquí solo puede ser el Congreso porque es el requerido o demandado para eliminar la proposición de ley de amnistía; y ese es el único posible objeto del conflicto.

Según lo que ha trascendido, el Senado justifica el conflicto en que considera que la amnistía es una reforma encubierta de la Constitución, que se ha extralimitado en sus competencias invadiendo atribuciones que la Constitución confiere al Senado como poder constituyente. Por ello, sostiene que hay que tratarla y analizarla como una reforma constitucional, y no como una ley orgánica.

En primer lugar, considerada la proposición de ley de amnistía como una reforma constitucional encubierta, el conflicto giraría en torno a la competencia sobre la reforma constitucional, que comprende una unidad inescindible de actuaciones. Pero el Senado no puede reclamarla para sí porque en ella no solo interviene la Cámara alta, sino también el Congreso y la ciudadanía mediante referéndum, que son ajenos al Senado y a su competencia.

En segundo lugar, y dejando a un lado lo anterior, tampoco puede aceptarse que el conflicto tenga por objeto reclamar para el Senado solo la actuación que la Constitución le confiere dentro de la reforma constitucional. Porque el Congreso no la ha realizado, por lo que no hay nada que reclamar frente a él. También, porque no existe ningún procedimiento formal de reforma constitucional al que tal actuación pertenece; de modo que esa actuación parcial quedaría como algo descolgado de todo. Y porque incrustar esa actuación que compete al Senado en una reforma constitucional, dentro de la tramitación de esta proposición de ley de amnistía, carece de todo sentido al ser actuaciones de procedimientos distintos.

Lo que en realidad está planteando el Senado es que la proposición de ley de amnistía va contra la Constitución porque no está contemplada en ella, y porque tampoco puede tener el valor jurídico de una reforma constitucional que requiere de otras mayorías y trámites. Pero estas cuestiones son ajenas al objeto de este procedimiento de conflicto de atribuciones, por lo que pienso que podría ser inadmitido sin entrar en el fondo del asunto. Cabe impugnar esos aspectos de la ley de amnistía, como toda ley, pero no por este conflicto.

Se ha dicho que el conflicto no paraliza el procedimiento de elaboración de la proposición de ley de amnistía, y que el Senado tiene dos meses para culminar su tramitación en todo caso. Pero, si se declarase inadmisible el conflicto, no cabría plantearse ninguna paralización, lo que hace innecesaria toda profundización sobre ello.

Mi opinión es que resulta muy problemática la viabilidad jurídica de este conflicto. Lo seguro es esperar a que la ley orgánica de amnistía sea publicada en el BOE, y luego sea impugnada por el recurso de inconstitucionalidad ante el Constitucional, con todas las cuestiones que se desee suscitar. Sin perjuicio de la vía del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.